《佛山市人民政府办公室关于开展适龄重度残疾儿童少年送教上门服务工作的实施意见》的解读

一、起草的背景及政策依据

（一）实施重度残疾儿童送教上门工作是上级政策要求。

“组织开展送教上门”是《国务院办公厅关于转发教育部等部门特殊教育提升计划(2014—2016年)的通知》（国办发〔2014〕1号）提出的一项重要内容，文件规定：“县(市、区)教育行政部门要统筹安排特殊教育学校和普通学校教育资源，为确实不能到校就读的重度残疾儿童少年提供送教上门或远程教育等服务。”《广东省人民政府办公厅转发省教育厅关于深入推进义务教育均衡优质标准化发展意见的通知》（粤府办〔2013〕32号）规定：“采取社区教育、送教上门、建立重度残疾儿童教养学校等多种形式，对重度智力残疾、重度肢体残疾、孤独症、脑瘫、多重残疾儿童少年实施义务教育。保障儿童福利机构中的适龄残疾儿童少年接受义务教育。”

在2014年召开的佛山市十四届人大四次会议上，“推进重度残疾儿童少年送教上门工作”被列为年度的民生实事，并列入年度市政府重点工作任务。

（二）实施重度残疾儿童送教上门工作是我市教育事业发展和人民群众的现实需要。

我市是最早实施残疾儿童少年十五年免费教育的城市，适龄残疾儿童少年入学率较高，但仍有部分残疾儿童少年，因各种原因未能入学接受教育。根据市残联提供数据的《佛山市2010-2012年度妇女儿童发展规划监测统计数据汇总表》显示，2012年全市未入学学龄残疾儿童少年(6-14岁)人数约有306名。这些残疾儿童少年目前只能在家庭或康复机构接受康复治疗。

为使每一个残疾孩子都能接受合适的教育，逐步扩大全市特殊教育覆盖面，2012年12月，我局委托市聪学校承担重度残疾儿童少年送教上门服务试点工作。目前，负责送教上门服务的教师14名，送教上门服务对象14名，其中9名为佛山市福利院的孩子，5名为脑瘫在家不能入校读书的孩子。试点工作得到了家长的高度欢迎，并为全面实施积累了经验。家长和机构纷纷要求扩大送教上门服务规模。

二、对《实施意见》主要内容的说明

《实施意见》结合我市现行的基础教育工作办学和“以区为主，区、镇（街）共管的管理体制”，《实施意见》在科学区分市、区、镇（街）、学校各自职能的基础上，从市级宏观管理角度提出意见，各区再根据《实施意见》的精神和本区实际，制定具体的实施方案。

《实施意见》共8项内容，对服务工作任务、工作原则、工作制度、服务工作、服务体系、工作保障、监督检查等均予以规定。

（一）关于第一点“工作任务”的说明。

“工作任务”规定了送教上门服务主要任务有三项：

一是对象为“在我市残联部门登记、确实不能到校接受教育，但基本具有接受教育能力的适龄重度残疾儿童少年”。这是因为我市户籍残疾儿童少年可根据自身实际，循三条途径享受从学前到高中的十五年免费教育：一是进入特殊教育学校接受教育；二是残障程度较轻的残疾儿童少年，可在普通学校中附设的特教班就读，也可在普通班中随班就读，三是不能适应学校教育的重度残疾儿童少年，可以在康复机构、托养机构或者社区、家庭中接受特殊教育学校老师的“送教上门”服务。前两种情况已有相关文件进行规范，本《实施意见》只对第三种情况作出安排，也符合国办发〔2014〕1号第三点第一条中有关送教上门的相关规定。

二是明确规定将服务对象纳入学籍管理和提供的训练课程。“教育行政部门将其纳入学籍管理”的规定解决了接受服务的对象身份问题，符合国办发〔2014〕1号文第三点第一条中有关送教上门的相关规定。“为其提供包括认知课程、适应性课程等教育训练课程”的规定，明确了“送教”的主要内容，也是目前各地的通常做法。

三是明确了工作目标是“确保适龄视障、听障、智障儿童少年义务教育入学率达98%以上，其他残疾人受教育机会明显增加。”这一目标超过了中央、省市的要求，符合“建设人民满意政府行动方案”制订的相关目标。

（二）关于第二点“工作原则”的说明。

工作原则包含“免费教育原则”、“协商一致原则”及“定期教育原则”三条。

1.关于“免费教育原则”的说明。

2012年，我市已实行残疾儿童十五年免费教育政策，送教上门服务属残疾儿童少年十五年免费教育范畴，接受服务的家庭及个人不用缴纳任何费用。

2.关于“协商一致原则”的说明。

这是考虑送教上门服务的工作方式与在校教育的差异以及相关法律法规制订的。送教上门服务需进入家庭和相关康复机构，如果双方还未达成一致就强行进入，不仅无法进行协调配合，共同开展工作，而且容易引起法律纠纷。同时为规范协商内容，避免扯皮，《实施意见》对协商的内容进行了规定。

3.关于“定期送教原则”的说明。

这是根据我市启聪学校的试点经验、兄弟城市的做法及残疾儿童的教育需求，结合普通教育的规定作出的。目前义务教育每学年的教学时间为39周，高中为41周，综合考虑后，《实施意见》根据普通教育的教学时间，基本确定送教上门服务的时间约40周。这与学校和教师的日常工作是吻合的。按每周上门送教2次，每次3课时的标准，确定每学年的送教课时。在老师上门送教的其余时间，残疾儿童少年可参与远程教育或康复训练。学校也可根据教学实际略作调整。

（三）关于第三点“工作制度”的说明。

1.关于“建立健全工作责任制度”的说明。

我市基础教育实行“以区为主，区、镇（街）共管的管理体制”，以及“坚持实行地方负责、分级管理、有关部门分工负责的特殊教育管理体制”的规定，根据国办发〔2014〕1号文第四点第二条“各地要建立政府领导负责、相关部门协同推进计划实施的工作机制”以及对部分职责的分工，结合市人社局、高明区政府提出的意见，制定了各相关部门的工作职责。

2.关于建立工作推进机制的说明。

国办发〔2014〕1号文第三点第一条规定：“县(市、区)教育行政部门要统筹安排特殊教育学校和普通学校教育资源，为确实不能到校就读的重度残疾儿童少年提供送教上门或远程教育等服务”。基本明确了区、校的工作任务和工作机制。

结合我市现行的基础教育工作管理机制“以区为主，区、镇（街）共管，教育行政部门归口的管理体制”，《实施意见》具体明确了区、校的责任。即实行“区域分工”，由各区安排特殊教育学校和普通学校做好辖区内送教上门服务工作，为落实目标任务，实行“任务到校”。

（四）关于第四点“服务工作”的说明。

第四点明确了服务工作方式和工作安排。

1.关于工作方式的说明。

《实施意见》提出的工作方式有六种情形。这六种情形是根据我市未入学残疾儿童少年生活、学习实际提出的。到机构中开展送教工作，既是重点，也是提高服务效率的最佳途径。

到家庭送教，是送教上门的最基本方式。而到机构送教，则需解决机构的资质问题。因为这些机构无独立办学资质，无法为接受服务的残疾儿童少年解决学籍问题，所以《实施意见》要求送教学校与机构“合作举办分教点”，对于已具备办学条件，但缺乏教师资质的康复机构及儿童福利机构，将其定为送教上门服务合作机构；同时“鼓励、扶持有条件的残疾儿童少年康复机构和儿童福利机构申请办学资格”。通过多管齐下的方式，为残疾儿童少年建立学籍奠定基础。

提高残疾儿童少年接受教育服务的服务水平，必须切实增加教育资源。因此《实施意见》提出：“要充分利用信息技术等手段”，并“积极鼓励社区、企业、社会组织和个人参与送教服务”。

2．关于工作安排的说明。

工作安排根据残疾儿童少年教育规律，特别是学年工作安排规律，以时间为纵轴，工作内容为横轴，结合残联与教育等相关部门的各自分工，制定工作安排，明确了工作节点，服务流程，入学登记及启动送教上门服务工作的具体安排和各部门的工作要求。

（五）关于第五点“服务体系”的说明。

服务体系分“指导体系”、“施教队伍”和“辅助服务队伍”三部分。

1.对指导体系的说明。

由于送教上门服务涉及面广，参与的学校众多，但工作对象分散，任务相对零散，加强指导和统筹十分必要。《实施意见》充分利用现有的特殊教育联席会议制度，进一步建立完善市区两级、由教育、卫生、民政、残联、学校等部门联合组成的送教上门服务工作联席会议，并依托下设的办公室，统筹指导送教上门服务工作。

2.关于施教队伍的说明。

该条款根据国办发〔2014〕1号第三点第一条中有关送教上门的相关规定制订。

3.关于辅助服务队伍的说明。

该条款根据我市和兄弟城市开展送教上门工作的经验，结合当前社会建设的相关要求制订。充分调动社会资源是做好送教上门服务的重要举措，但由于参与服务的人员（含合作机构工作人员、志愿者）一般不具备特殊教育教师资格，只能从事辅助性工作。

送教上门服务是一项社会公益事业，鼓励接受服务的家庭成员参加志愿者活动，动员更多资源支持服务工作，既是海内外通行的做法，也是营造送教上门工作良好氛围、提高接受服务的家庭成员社会责任感、增强克服困难自信心的有效手段。

（六）关于第六点“工作保障”的说明。

1.关于财政投入的说明。

（1）关于公用经费的标准。国办发〔2014〕1号文第三点第三条规定：“义务教育阶段特殊教育学校生均预算内公用经费标准要在三年内达到每年6000元，有条件的地区可进一步提高。随班就读、特教班和送教上门的义务教育阶段生均公用经费参照上述标准执行。”我市目前特殊教育学校的共用经费标准普遍高于国家要求。特殊教育学校生均公用经费标准超过了普通学校经费标准的8-10倍（即8000-10000元/生?年）。这批学校无论是进入学校或接受送教上门服务，都不会给财政增加额外的负担。

（2）关于交通费等补贴。国办发〔2014〕1号文规定：“各地要为送教教师和承担“医教结合”实验的相关医务人员提供工作和交通补贴。”结合我市送教上门试点工作经验，《实施意见》中明确了“交通费补贴标准每人每日不少于50元。”。

2.关于保障教师权利的说明。

《实施意见》中把送教上门服务对象纳入学籍，服务对象属特殊教育学校在校生，学校可根据（粤机编办〔2008〕109号）的编制标准配备施教人员。

3.为确保工作安全的说明。

教师对家庭开展送教服务，面对交通、受教者家庭环境等各种复杂因素，确保安全是首要考虑的问题。结合我市送教上门试点工作的经验，《实施意见》规定：“每次到家庭开展送教服务应有2名人员。各部门、社区共同做好送教上门工作服务人员的安全工作。各区送教上门指导中心、学校制订应急预案，为送教上门人员购买人身意外保险。”